과제물 선택 제목 A-1. 지방의원의 전문성 및 권한강화 방안 2) 능력 있는 전문가들이 수혈될 수 있는 정치문화 개선 방안 A-2, 지방의원 대시민 관계 정립 방안 3) (1) Cyber를 이용한 주민과의 의사소통 효율화 방안 (2) 시민들에게 신뢰감을 주는 개방의정.공개의정 수행방안 과제1: 지방의원의 전문성 및 권한강화 방안 ( 능력 있는 전문가들이 수혈될 수 있는 정치문화 개선 방안 ) 1. 들어가면서 지방의원의 전문성 및 권한강화 방안 이라는 제목 자체는 두 가지 답안을 바라고 있다. 즉, 지방의원의 전문성 문제는 우리나라에서 실시되고 있는 지방자치의 현실이 전문성이 부족한 사람이 지방의회에 많이 진출하여 있다는 것을 암시한다. 그리고 전문성이란 것도 너무 광범위하며 상대적이고 주관적인 판단의 여지를 남겨두고 있다. 상대적인 면에서 지방의원의 전문성이 부족하다는 것은 일반 주민들에 비해서 특별한 뛰어난 지식을 가지지 않았다는 것을 의미하기도 하고 지방의회에서 가장 많이 상대하고 감시해야할 그리고 견제해야할 상대인 공무원들에 비해서 전문적인 지식이 떨어진다는 뜻을 내포하고 있다. 그리고 지방의원의 권한을 강화하는 문제 또한 지금의 지방자치제 속에서 과연 지방의원의 권한이 약해서 일을 제대로 못한다는 뜻으로 해석하는 것과 단체장 우위의 지방의회 위상으로 인하여 견제해야할 집행부에 제대로 견제할 법적인 권한(힘)이 부족하다고 볼 수도 있고, 한편으로는 지방자치제 실시 이전에 모든 권한을 가졌던 중앙정부 조직에 대항하여 독립적인 지방자치의 분권화를 이루기 위해 지방의원의 힘이 국회의원에 비해 너무 왜소하지 않게 권력 지방분산의 이념을 실현하기 위한 실제적인 권한을 가지도록 법령을 개정해야한다는 측면 등 여러 가지 해석여하에 따라서 엄청난 의견 및 방안의 도출 결과가 다를 수가 있다. 본 리포트에서는 이러한 여러 가지 측면에서 자유롭게 다양한 시각으로 지방의원의 전문성 및 권한강화 방안에 대해 기술해 보고자 한다. 2. 지식의 힘 권력은 포신(砲身)에서 나온다. -------------마오쩌둥 돈이 말한다. --------------------------무 명씨 지식 그 자체가 힘이다 ------------------프란시스 베이컨 상기한 세 가지 구절은 시대의 흐름에 따라 변하는 권력의 주체에 관한 잘 알려진 명언들이다. 지식 그 자체가 힘이다. 그렇다. 엘빈 토플러가 주장한 제3의 물결이 전 지구를 뒤덮은 지 수 년이 지났다. 지식정보화의 물결 속에서는 종래의 권력의 상징이었던 무력(포신)과 돈 보다도 지식의 비중이 급격하게 높아지고 있다. 아울러 사회조직에서 상위층을 점하는 지배계급층에서는 그들의 권위와 지위를 지속시키기 위해서는 지식의 소유가 필수적이다. 달리 말하면 가장 효율적으로 권력취득 및 유지 방법은 지식의 소유량 및 가공력을 키우는 것이 지름길이다. 따라서 지식정보화 사회에서 권력자(지배자)가 일반 평민(피지배자)에 비해 월등한 지식을 보유하지 않으면 종래의 권위적인 사회적 위치에 계속해서 머무를 수가 없다. 봉건사회나 자본주의에서는 무력(砲身)과 화폐(돈)으로 권력의 취득 및 유지가 가능했지만, 지식정보화 사회에선 무력과 화폐보다도 더 강력한 지식(정보)의 량이 적으면 크나큰 정보화 물결에 의해 원하던 원치않던 간에 권력자의 자리에서 서서히 밀려날 수 밖에 없다. 동서고금의 역사를 훑어 보아도 정보화의 물결은 종래의 강대국의 지위도 종래의 부강한 도시의 운명도 하루 아침에 변화시키고 있다. 신흥 개발도상국, 신흥 성장도시에 세계역사상 권력 상승이 급격히 일어나고 있다. 개인도 마찬가지다. 지식 정보화 사회에선 종래의 사회적 권력과 지위 판도에 큰 변화를 가져오고 있다. 과거의 위치에 관계없이 아니 종래의 위치에서 현재의 위치로 사회적 지위나 권력의 이동이 일어나는 가장 큰 동기요인은 지식정보의 소유 여부이다. 그리고 고급 정보의 가공력도 중요한 변수가 되고 있다. 개인에 있어서 지식이 많다는 것을 흔히들 전문성이 있다고 한다. 지식정보화 시대의 권력자는 각 분야 마다의 전문가라고 부르기도 한다. 3. 현대행정에 있어서의 행정정보화 현상 정보화사회속에서 현대행정은 행정의 수요와 기능의 홛대, 정책문제의 복잡.다기화, 행정의 분권화.지방화, 행정의 민주화.인간화 등의 특징을 가진다. 현대행정의 이러한 특징은 행정의 정보화를 절실히 요구하는 요인이 되고 있다. 행정의 정보화는 정보기술 및 시스템의 발전에 그 바탕을 두고 있다. 그러한 기술과 전략은 현재 다양한 형태로 정책 및 행정을 지원할 수 있다. 행정정보화의 내용으로는 정보기술.정보관리기법의 활용증대와 행정의 효율화.서비스화 및 정보관련정책의 진전과 정보민주주의 실현 그리고 행정조직의 정보화 환경 개선등이 있다. 특히 행정조직 내부에서 정보관리 관련 조직.인력이 확대되고 예산 및 장비가 증가된다. 그리고 정보화에 대한 공무원의 이해가 증진되고 정보관리능력이 증대된다. 또한 행정정보화에 대한 최고관리층의 관심이 제고되고 지원이 강화된다. 일반적으로 사회의 정보화는 행정의 정보화를 가져오고, 행정의 정보화는 다시 행정체계 내.외부의 변화를 가져 온다. 여기서 사회의 정보화는 독립변수, 행정의 정보화는 매개변수가 될 수 있겠다. 그러나 행정의 정보화와 행정체제의 변화가 사회의 정보화에도 상당한 큰 영향을 줄 수 있다는 점에서 그 영향의 방향은 상호교환적이라고 보겠다. 행정정보화의 영향은 행정체제에 미치는 영향과 행정외부환경에 미치는 영향으로 나뉘어 볼 수 있다. 前者는 행정조직, 인력관리, 사무능률, 정책과정, 행정서비스, 정보서비스, 정보관련제도 등에 미치는 영향을 포함한다. 後者에는 의회민주주의.정당활동.국정감사 등 정치체제에 미치는 영향, 정보산업 등 산업과 경제구조 변화에 대한 영향, 그리고 개인생활과 사회질서 및 교육.문화에 미치는 영향 등이 포함된다. 행정정보화가 행정조직에 미치는 영향은 조직구조 측면, 조직의 권력관계 측면, 조직내 갈등 측면 등으로 나뉘어 논의해 볼 수 있다. 이 중 본 리포트에서 관련이 깊은 조직의 권력관계 측면에 대해 좀더 기술해 보겠다. -조직의 권력관계 측면: 행정의 정보화가 조직권력관계에 미치는 영향은 한마디로 표현하면 행정처리권한의 분산화라고 할 수 있다. 즉 행정의 정보화는 시분할시스템(time-sharing system)의 구축과 각 부서별 개인용 컴퓨터의 도입으로 정보의 분산처리 및 소유가 가능하도록 해준다. 조직간.계층간 관계가 종래의 계층구조에다 적게 의존하고, 새로운 정보네트워크에 보다 많이 의존하는 경향이 나타남으로써, 하위층.하급기관.지방조직의 정보력이 강화되고 권한의 분산이 이루어진다. 반면, 정보체계를 통합적으로 관리.운영하는 경우 행정정보화의 진전은 오히려 관료제에 의한 정보의 집중화 또는 독점적 소유를 더욱 용이하게 함으로써 관료제의 강화 및 집권화를 초래할 수도 있다. Leavitt & Whisler의 조직구조 모형은 여기에 해당된다고 할 수 있다. 특히 C.A.Mayers에 의하면, 현재의 조직풍토에 따라 집권화 분권화의 경향이 달라진다고 한다. 즉 현재의 관리철학. 리더쉽 스타일, 운영방침, 또는 조직문화가 집권적이면 더욱 집권화되고, 분권적이면 더욱 분권화되는 경향이 있다는 것이다. 한편, 정보화가 조직의 권력관계에 미치는 영향에 대한 중요한 이론으로 Danziger와 Kling의 4가지 觀點이 있다. 이들에 의하면 행정정보화에 따른 조직내 권력관계의 변화는 관점에 따라 다르게 파악될 수 있다고 하면서 다음과 같은 4가지 관점을 제시하고 있다. 1) 관리적 합리성 관점 : 정책과정의 합리성 추구에 중점을 두는 조직에서는 정보화 사회에서도 관료.관리자가 정책과정을 지배하게 된다는 관점이다. 2) 기술관료 엘리트모형 : 컴퓨터를 지배하는 기술자.기술관료(technocrat)들이 기술의 설계.개발 및 기획.모델링 등을 통하여 결정과정을 좌우한다는 것이다. 3)조직다원주의 관점 : 다원주의(pluralism)에 의하면, 조직에 대한 유일한 지배집단은 없으며, 의사결정은 여러 관련 집단들- 관료.전문가.정치인 등-이 다양한 이해관계를 타협에 의하여 어떻게 조정하느내에 달려있다는 것이다. 이 관점에서 행정정보화로 인하여 정치인 등 특정 개인.집단이 이익을 독차지하게 되는 것이 아니라, 여러 집단의 공동이익이 증진되는 것이라고 보고 있다. 4) 강화정치 관점 : 정보체계는 기존의 권력관계를 변동시키기 보다 오히려 강화시켜 준다는 것이다. 즉 행정정보화가 기존세력의 영향력을 강화시켜 주는 수단이 된다는 것이다. 이 경우 이미 의사결정 과정에 참여하고 있는 사람들의 권한이 강화된다고 볼 수 있다. K. Kraemer & W. Dutton은 그들의 경험적 연구를 통하여 관리. 기획. 정치면에서 기존의 권한이 강화되는 현상을 실증적으로 발견하였다고 주장하고 있다. 4. 한국의 정치문화 지방의원의 전문성과 권한강화 방안을 논하고 특히 능력있는 전문가들이 수혈될 수 있는 정치문화 개선방안에 대해 알아볼려면 한국의 정치문화를 이해하지 않고서는 근본적인 답이 나올 수가 없다. 따라서 본 리포트에서는 한국의 정치문화에 대해 정치문화의 본질, 한국의 정치문화, 지역주의 및 지역주의의 영향에 대해 알아보았다. 주로 우리나라 지난 과거의 정치역사를 통해 한국만의 고유한 정치문화 특성을 알아본다. 1) 정치문화의 본질 어느 나라이든 그 나라의 역사와 전통이 있다. 하나의 공동체로서 국민의 보편적인 신념과 가치, 태도, 그리고 인식이 있다. 이러한 현상을 문화라고 부른다. 문화는 시대에 따라 다른 양상으로 나타난다. 조선시대의 갓과 도포자락이 오늘날에는 차양이 달린 모자와 코트로 바뀌었다. 상투머리가 단발머리로 바뀌고 시조가 뽕짝이나 트로트풍의 노래로 바뀌었다. 문화는 범위를 확대하면 인류전체의 일반적 문화가 있는가 하면 개별국가 국민의 문화, 그리고 국민 단위에서도 각 집단별로 개별적인 문화가 있을 수 있다. 예를 들면 한국의 여성문화, 한국의 청년문화, 대학생 문화 등이 그것이다. 그뿐만 아니라 각 분야별 문화가 있다. 한국의 성문화, 한국의 의복문화, 그리고 여기에서 다루고자하는 정치문화 등이 그것이다. 그 세부적으로 보면 지방자치문화도 존재하고 도시마다 지역마다 읍.면.동마다 독특한 지방자치문화가 형성되고 있다. 정치문화는 구체적으로 구성원들이 갖고 있는 정치적 태도, 정치적 숙련(skill), 가치를 나타내는 개념이다. 각각의 정치체계는 그 사회의 역사, 전통 및 경험을 일체화시킨 각각의 다른 정치문화를 바탕으로 하고 있다. 각각의 국가들이 인접하여 있다고 해도 매우 다양한 역사.문화적 배경들로 인하여 각기 다른 특징을 갖게 된다. 에를 들면 한국과 일본은 인접되어 있지만 매우 다른 국민적 특성 및 인종과 종족의 특성을 가지고 있다. 한 나라의 공동체의 정치문화는 그 공동체의 정치체계의 기반이다. 정치체계는 한 나라의 정치과정을 구성하는 여러 요소들의 상호관계를 개념화한 용어이다. 정치과정에 영향을 미치는 정부, 의회, 정당, 그리고 군대 등 여러 요소들이 서로 어떤 관계를 갖느냐에 따라 정치체계는 민주정치체계, 권위주의 정치체계 등으로 구분된다. 각각의 요소들이 최대의 자율성을 갖는다면 민주정치체계이고 정치권력에 의해 타율적으로 조종된다면 권위주의체계라고 부를 수 있다. 어느 정치체계가 어느 정도 안정과 안전을 성취하려 한다면 국민 대부분에게 수용될 수 있어야 한다. 다른 말로 체계는 그 체계의 시민들에 의하여 정당한(legitimate)것으로 보여야 하는 것이다. 정부가 정권을 테러나 야수와 같은 힘으로 유지할 수는 있겠으나 그것은 항의시위가 되풀이되고 그런 방법은 현 정권을 붕괴시킬 세력이 나오게 하며 현존 정치.사회적 관계들을 파멸케 할 것이다. 만일 정치구조들과 과정들이 정치문화의 실제적 상태를 합리적으로 반영하지 않는다면, 그 때는 그러한 구조 및 과정들과 정치문화와의 불일치가 발생하고 이로 인하여 불안정이 야기되며 잠재적으로 혁명적 상황이 야기될 수 있다. 1789년의 프랑스혁명은 바로 이러한 예에 해당할 것이다. 알먼드(Almond)와 베바(Verba)는 정치문화를 기본적으로 향리적(parochial). 신민적(subject). 참여적(participant) 정치문화 및 시민적 정치문화(Civic Culture)로 분류하였다. 향리적 정치문화는 정치적 제도들이 경제 및 종교적 제도들과 분명하게 분리되지 못하고, 정치에 관여된 개인들이 정치과정 및 구조들의 존재에 관하여 각성하지 못한 곳의 문화를 의미하며 이러한 문화들은 라틴아메리카나 아프리카의 부족집단 같은 곳에서 존재한다. 신민적 정치문화는 개인들이 정치체계에 대하여 알고 있으나 피동적인 관찰자로 규칙과 정책, 체계의 여러 기관들을 인정하지만 그들에게 의식적 영향을 미치려고 기도하지는 않아 자아에 대한 정향은 거의 부재인 정치문화다. 반면에 참여적 정치문화는 개인들 가운데 고도의 정치적 각성이라는 측면에서 신민적 문화와 구별된다. 적어도 어떤 체계의 어떤 활동에 영향을 미치려는 목표로 최소한이라도 적극적인 관여를 하는 것이다. 참여문화에서 개인들은 산출 정향적인 반면 역시 투입정향적이다. 그들은 적어도 정치활동에 관한 가능한 이익에 관하여 깨닫고 있으며 체계에 영향을 미치기 위하여 사용될 수 있는 어떤 정치적 기술도 습득한 입장이다. 참여적 정치문화는 사회 구성원들이 전체적 체계 특히 정치. 행정적 구조와 과정 모두에 대하여, 다른 말로 하면 정치체계의 투입과 산출 모든 측면에서 밖으로 분명하게 드러난 상태로 정향되어 있는 사회의 정치문화를 말한다. 그들은 또 정치과정에서 적극적인 활동가로서의 인식을 갖고 스스로 역할을 수행한다. 알먼드 등은 민주정치에 적합한 정치문화로 시민문화의 개념을 사용했는데 시민문화는 시민교본 등에서 발견하는 정치문화가 아니다. 민주적 시민은 정치에 활동적으로 참여하도록 기대된다. 더욱이 시민들은 정치에 대해 감정적으로 접근하는 것이 아니라 이성적으로 인도되는 것으로 생각된다. 이러한 문화를 알먼드는 ‘합리적 행동주의자 정치문화’ 모델로 부르고 있다. 즉 정치문화의 지적연원은 계몽주의와 자유주의적 정치이론에서 비롯된다. 시민문화는 이러한 합리적. 활동적 모델과 상당히 동유한다. 그러나 시민문화는 정치적 투입과정에서 개인의 참여를 강조하지만 충성스런 참여의 문화이다. 개인들은 정치적 투입에 정향되었을 뿐만 아니라 투입구조와 투입과정에 긍정적으로 정향되어 있다. 다른 말로 시민문화는 정치문화와 정치구조가 일치하는 참여적 정치문화이다. 중요한 점은 시민문화에 참여적인 정치적 정향은 신민적. 향리적인 정치적 정향을 대체하는 것이 아니라 결합하는 문화로 현대적 정치문화가 아니라 현대적 정치문화가 전통적 정치문화와 혼합된 것이다. 각국의 각기 다른 정치문화에서 가장 중요한 차이는 향리적.신민적.참여적 정향들이 각각 배타적으로 존재하는 것이 아니라 그 정체의 개인들 내에서 결합되고 융화되거나 함께 맞물려 있으며 각가의 정치문화의 특성은 그러한 문화들의 정도와 방향에 따라 결정된다는 점이다. 즉 정치문화를 3가지 유형으로 분류하는 것이 정치문화의 동질성과 획일성을 의미하는 것은 아니다. 에를 들어 참여문화를 가진 정치체계는(제한된 사레일지 모르지만) 신민적. 향리적 문화 모두를 포함하며 참여적 성향이 지배적일 뿐이다. 2) 한국의 정치문화 정치문화는 그 자체가 이론이 아니라 정치체계나 정치과정의 변인이다. 알먼드 등은 한 나라의 민주주의의 안정성을 종속변인으로 하고 정치문화를 독립변인으로 하여 정치문화의 유형에 따라 각 나라의 민주주의 안정성이 좌우된다고 주장하였다. 그러한 한 나라의 정치구조의 배경은 정치문화를 비롯한 여타의 다른 많은 구성요소들이 복합적으로 작용한 결과일 것이다. 그럼에도 불구하고 알먼드 등의 정치문화 유형은 한국의 정치문화를 분석하고 이해하는 데 유용하다. 전근대적인 왕조정권구조는 보편적으로 향리적인 정치문화이고, 한국도 20세기 후반 왕권정권구조에서는 예외가 아니었다. 특히 삼강요륜을 절대적 가치로 추구하는 유교문화의 지배는 향리-신민형 정치문화의 전형을 이루었던 것이다. 한국의 정치문화에 대해 대표적으로 포괄적인 한 연구는 한국의 정치문화의 특징을 7가지, 즉 권위주의, 시민성, 공동체성, 소외성, 분파성, 저항성, 민족적 주체성 등으로 분류하고 있다. 여기에서 권위주의에 대한 조작적 정의는 윗 지위에 대한 선호성, 아랫 지위에 있는 사람에 대한 지배성, 윗 지위에 있는 사람에 대한 순종성, 관은 높고 민은 낮다는 생각 등이다. 이것은 바로 향리적 정치문화의 속성인 것이다. 현대 정치과정에서도 권위주의적이고 가부장적인 유교문화의 영향은 정치에 대해 피동적이고 순종적인 인식을 갖게 만들었다. 소외성은 정치에 대한 무관심, 정치 또는 정치인에 대한 불신감, 정치에 대한 무력감 등을 포함하는 것으로 정치과정의 활발한 투입과 대비되는 신민형 문화의 한 속성이다. 군사부일체하는 유교의 위계논리는 정치과정을 참여의 대상이 아니라 순종의 대상으로 인식하게 만들었다. 따라서 정치체계가 시민 개개인이 참여하여 구성되고 운영되는 국민체가 아니라 소수 엘리트가 좌우하고 국민이 그 하부구조에서 피동적으로 움직이는 이중적 위계구조로 정향시켜 놓은 것이다. 공동체성은 공통된 유대(혈연, 지연, 학연, 친분 등)와 윤리의식(충, 효, 예)을 기반으로 하는 정적 관계의 중요시, 비타산적으로 서로 돕는 것을 당연시하는 것, 서로간 의견일치(또는 동조성)을 갖는 것 등이다. 이러한 공동체 의식은 가부장적 문화에서는 향리-신민형으로 그리고 이러한 공동체의식이 해체되는 과정에서는 신민참여적 정치문화로 나타날 수 있다. 공동체의식이 위계적으로 상위에는 순중, 의존적 형태를 나타내면 정치체계에 충성심을 나타낼 것이지만 정치체계가 정당성을 확보하지 못하면 그에 대한 집단적 저항운동이 활발히 전개될 수 있다. 그리고 민족적 주체성이 한국 국민으로서의 긍지, 전통문화의 독창성 내지는 우수성의 인정, 한국 민족의 우수성 인정 등과 관련된다고 할 때, 이러한 문화의 속성은 일제 36년의 식민통치에 대한 민족적 저항 그리고 이승만의 권위주의 체계에 대한 4.19혁명 등에서 잘 나타난다. 특히 정치적 각성기에 이르러 일제 36년의 이민족 지배는 국민들을 저항의식으로 뜨겁게 달구어 놓았다. 광복 후의 이승만 독재권력이 유지될 수 있었던 것은 일제의 지배에 대한 저항의식과 유교적 정치문화 의식이 양면적으로 어우러져 나타난 정치문화라고 할 수 있다. 북한의 김일성은 이러한 정치문화를 바탕으로 하여 북한 주민을 공산주의가 갖는 전체주의적 특성과 김일성 주체사상이라는 신앙적 이념으로 덮여 씌워 세계에서 유례가 없는 군주지배체제를 확립하였다. 그러나 공동체의식이 붕괴되면 참여폭발현상이 초래될 수 있다. 분파성이 이익을 위한 상호 결속성, 구성원 간에 서로 주고 받는 타산적 관계, 타집단 또는 구성원에 대한 배타성 등을 나타내는 것을 의미한다면 이것은 바로 분파성의 한 형태이다. 아울러 여기에 박탈감과 정부 또는 정치인에 대한 불만감, 데모 등 저항적 활동의 참여 등을 나타내는 저항성이 상승적으로 표출된 것은 1980년대 후반의 현상이다. 즉 1980년대 후반 전두환정권의 붕괴과정에서 보여준 참여폭발현상은 민주투쟁이라는 단일 목표가 시민들을 하나의 공동체로 결속시켰으나 그 이후 민주투쟁의 목표가 성취되고 각자의 이익추구로 분화되면서 참여폭발현상으로 나타난 것이라고 할 수 있다. 이러한 현상은 바로 알먼드의 참여적 정치문화의 속성을 내포하는 것이다. 다원주의 문화가 밀려들면서 해방공간에서부터 참여적 정치문화의 기운이 일기 시작하였으나 중압적인 신민적 정치문화의 유산과 해방 후 계속된 권위주의적 정치체계는 국민들의 정치적 정향을 피동적 소외성 문화로 젖게 만들어 활발한 이익표출의 기회를 상대적으로 제한시켜 놓았다. 1980년대 이후 마련된 민주정치체계의 토대는 시민의 요구와 저항에 의한 것이라는 점에서 시민들의 정치참여는 과열의 위기를 맞게 되었다. 시민 등이 요구하는 참여의 폭과 방식은 당위성을 가지고 있긴 하였으나 체질과 소화능력이 약한 상황이었다. 민주화과정에서 폭발한 참여적 정치문화는 신민형 정치문화의 반작용으로 법의 복종과 시민의 의무에 소홀한 채 개별이익의 과도한 투입성향을 나타낸 것이다. 이러한 신민-참여적 또는 극단적으로 향리-참여적인 양극적 정치문화는 한국의 정치문화의 혼란기라고 할 수 있다. 물론 이러한 현상은 신생국이 권위주의체제에서 민주정치체제로 이행하는 과정에서 겪는 과도기적 현상일 수 있다. 이러한 터널을 지나야 비로소 안정적인 시민문화의 역에 도착하게 될 것이다. 한국민이 갖는 시민성을 정치에 대한 높은 의식의 소유, 정치에 대한 높은 참여, 사회질서의 존중, 각자의 소임에 대한 책임감 등으로 정의한 연구를 토대로 할 때 시민성은 곧 알먼드 등의 시민적 정치문화이다. 그리고 이러한 시민문화는 우선 정치구조와 과정이 민주성을 확립할 때 발현된 것이다. 2-세기 말 한국에 불어닥친 소위 ‘IMF한파’를 극복하기 위한 시민들의 금 모아 수출하기 운동과 노사정의 대타협 등은 바로 시민문화의 개화를 알리는 청신호라고 할 수 있다 3. 한국의 정치문화와 지역주의 상기한 한국 정치문화의 여러 속성이 융합되어 현대정치에 극단적으로 표출된 것이 지역주의 정치문화이다. 지역주의는 지역할거주의 지역정서, 지역감정, 지역색, 지방색, 지역패권주의, 지역할거주의 등의 용어를 포괄하거나 이 용어들과 혼용되면서 아직 뚜렷한 정의가 확립되지 못한 모호한 개념이다. 지역주의는 애향심, 지역적 단결 등 긍정적인 의미가 있음에도 불구하고 분열. 대립. 갈등. 저항 또는 집단이기주의 비합리성 등의 부정적 관념이 담겨 있는 용어로 비판의 대상이기도 하다. 언론 등 일반적으로 지역감정이라는 말이 더 많이 쓰인다. 정치. 사회 문제로 심각하게 대두된 것은 선거, 특히 1987년 대통령 선거부터로 실제는 선거 용어의 성격을 갖는다. 역사적 배경이나 현재의 각종 공. 사적 사회생활에서도 지역주의가 내재되어 있는 것은 사실이다. 예를 들면 정부의 인물충원에서 특정 지역의 ‘인맥’을 운위한다든가 사적 생활에서 어느 지역의 인성에 대해 자연스럽게 얘기한다. 그리고 이러한 얘기들이 공통적이라는 측면에서 부분적이거나 특수한 상황이 아니라 보편적이다. 이처럼 지역주의는 감성적 측면(지역감정)에서 특정 지역 출신에 대한 편견 내지는 집단적 적대감으로 정의되기도 한다. 이러한 정서는 결국 선거 기간에 행동으로 나타날 뿐 그 외의 다른 상황에서는 표면화되지 않으며 실제로 우리에게 가장 문제가 되고 있는 것은 선거에서의 지역주의이다. 지역연고를 기반으로 정립되어 있는 우리의 정당구조 속에서 각 정당들은 표면적으로 지역타파를 운위하면서도 내심으로는 지역주의를 선거에 최대한 이용하는 모습이다. 이러한 과정에서 지역유권자들은 인식적으로든 또는 무의식적으로든 지역정당의 지배에 빠져들게 된다. 보다 극던적으로 표현하면 볼모의 상태이거나 예속의 상태이다. 지역주의는 특정 정치인이 연고지역을 볼모로 하여 자신의 정치적 목적을 지향하거나 그러한 지도자를 중심으로 하는 지역정당이 연고지역의 유권자를 자신 또는 자신이 주도하는 정당과 정체성을 부여하여 정치적 목적을 이루려는 태도와 관련된다. 이러한 지역주의는 “그 지역 출신의 지도자가 주도하는 정당에 대하여 그 지도자의 의사에 따라 시도 단위의 연고지역 유권자들이 한 선거(통합실시의 경우 모든 선거)에서 여.야당을 불문하고 적어도 그 지역연고 정당 후보에게는 압도적이거나 현저한 비율로 지지하여 당선시키는 반면에 비지역연고 정당 후보에게는 배태적인 지역연고주의적 투표행태”로 이어진다. 결국 지역주의는 특정 연고지역의 특정 지도자가 대통령에 당선되어야 하고 그 정당이 정권을 획득해야 한다는 지역정서이다. 이러한 정서는 역사성을 가지고 있으나 최근 들어서는 정치지도자들이 공공연하게 조장하는 인상마저 띠어가고 있다. 지역주의는 지역연고 정당 지도자의 의사에 따라 유권자들의 연고정당에 대한 지지로 나타나기 때문에 유권자들의 정당지지에 대한 지지로 나타나기 때문에 유권자들의 정당지지에 대한 투표행태의 하나라는 측면에서는 정당지지와 같은 맥락이다. 그러나 정당지지는 정당 자체에 대한 일체감이나 또는 여당과 야당 가운데에서 어느 한쪽의 지지를 강조하는 반면에 지역주의는 여.야를 떠나 지역연고 정당에 대한 투표라는 점에서 구별되어야 할 것이다. 연고주의란 일차적으로 혈연. 지연. 학연을 바탕으로 한 인간관계의 편향을 의미하며 지역연고주의는 이 가운데 지연이 강하게 작용하는 것이다. 4. 지역주의의 정치적 영향 지역주의가 정치에 미치는 영향은 다양하나 긍정적이기보다는 부정적이다. 본 리포트에서는 우리의 정치현안과 관련하여 기술해 보고자 한다. 1) 선거에 미치는 영향 선거는 대의민주주의의 기초로 농부의 씨앗파종과 같다. 좋은 씨앗을 알맞게 파종해야 좋은 싹을 내어 탐스런 결실을 거둘 수 있다. 선거는 유권자가 정당과 인물을 대상으로 하여 정책과 인물의 자질을 기준으로 대표를 선출하는 정치활동이다. 유권자들은 선거를 통해 좋은 정책의 정당과 유능한 인재를 선택하여 대표로 파견해야 자신의 이익과 국가적 이익을 증진시킬 수 있다. 지역주의는 그러나 선거에서 투표기준을 지역연고 정당 여부로 고착시켜 놓았다. 호남과 영남 일부, 충청도에서는 정책과 인물보다는 우선 그 지역과 연고가 있는 정당의 후보인가가 후보선택의 절대적인 기준으로 작용하게 만들었다. 아무리 유능한 인물이라도 하여도 지역연고 정당 소속이 아니면 낙선될 수밖에 없다. 그리고 상대적으로 부적절하고 덜 유능한 후보라도 지역연고 정당 소속이면 당선되는 역기능이 나타나게 된다. 이것은 각 지역 출신이 혼재한 서울에서도 마찬가지이다. 국회 자체에서조차 운위되는 이른바 국회의원의 자질 시비 대상은 바로 이러한 지역주의가 만들어낸 결과가 아니고 무엇이겠는가? 선거는 인물과 정당을 선택하는 정치행사이지만 그 핵심은 역시 정책의 방향을 결정하는 전환점이 된다. 각 정당과 후보들은 선거에서 공약을 통하여 새로운 기본적인 정책을 제시하게 된다. 그러나 지역주의가 선택의 우선 순위가 된 선거에서 정책의 문제는 둣전으로 밀려나는 실정이다. 이러한 정치과정에서 각 후보들이나 정당들이 합리적인 정책대결의 효과는 감소되고 그만큼 ‘정책정치(정책대결을 중심으로 하는 정치)’의 수준은 낮아질 수밖에 없다. 2) 국회의 역기능적 요인 지역주의 선거 행태보다는 연고정당이 중시되기 때문에 상대적으로 유능한 인물이 당선되지 못한다면 국회는 그만큼 능력이 약화될 수밖에 없다. 100미터 달리기에 9초 기록 보유자 대신 11초 기록 보유자가 올림픽에 나간다면 우승의 가능성은 그만큼 낮아질 것이다. 한국의 정치문화의 측면에서 현재의 중앙당 공천제도는 국회의원들을 소속정당의 수뇌에게 예속화시키고 자율성을 박탈하는 결과를 가져오고 있음은 주지의 사실이다. 그리고 각 정당 후보들의 당선 또는 낙선에 절대적 또는 상대적으로 중요한 영향을 미치는 것이 지역주의라는 점에서 볼 때 결국 지역주의가 바로 국회의원들의 자율성을 제한하는 배경으로 연결된다고 할 수 있는 것이다. 국회의원은 지역대표인 동시에 국민의 대표이다. 따라서 국회의원이 전 국민 가운데 가장 적절한 인물들로만 구성될 수는 없다. 그러나 지역적으로 여당과 야당이 적절히 섞여져야 한다. 그래야 지역현안을 여.야가 고른 시각에서 판단하고 국가적 관점에서 결정하게 된다. 3)정당발전에 미치는 영향 지역패권주의는 결국 정당으로 하여금 정책에 대한 책임감을 약화시키고 정당간의 차별성을 둔화시키는 결과를 가져오게 된다. 정당은 유권자가 투표하는 기준으로 중요하게 인식하지 않는 정책에 큰 부담을 가질 필요가 없을 것이다. 인물의 충원도 정당의 보스가 판단하고 결정하게 된다. 김영삼. 김대중. 김종필 등 이른바 3김의 연고지역에서는 곧 공천이 당선이었기 때문에 정치인의 정치적 운명은 3김에 예속될 수밖에 없었다. 이러한 결과 정당을 사실상 지역 맹주 중심의 사당으로 전락하게 만들었다. 정당의 사당화는 정당의 분열과 통합이 3김 중심으로 좌우되는 결과를 가져왔다. 그리고 상당수 정치인들은 정치적 찰학이나 소신보다는 당선 위주의 기회적인 처신으로 인해 국민의 정서마저 혼란스럽게 만들었다. 이 과정에서 우리의 정당은 일관되고 구별되는 정당의 이념이나 구성원의 정체성을 상실한 채 정당 보스의 권력 추구의 장식물로 전락되는 인상을 주기까지 한다. 그 동안의 모든 정당들이 대통령 선거를 앞두고는 이합집산과 합종연횡의 악순환을 되풀이한 것은 이를 극명하게 반증하는 것이다. 노무현 대통령의 당선으로 물리적으로는 3김은 퇴진하고 1김이 존재하는 우리나라 한국정치의 현실은 아직도 3김의 영향에서 완전하게 벗어났다고는 할 수가 없다. 최소한 5년 정도 더 흘러야 우리정치의 40여년을 좌지우지했던 3김정치의 그늘에서 벗어나 새로운 질서의 재편이 가능하리라고 본다. 5. 능력 있는 전문가들이 수혈될 수 있는 정치문화 개선방안 본 리포트에서는 주어진 상기 과제에 대한 답을 구하기 위해 지식의 힘, 핸대행정에 있어서의 행정정보화 현상, 한국의 정치문화란 관점에서 나름대로 관련 전문 서적을 통해 펼쳐진 석학들의 이론을 정리해 보았다. 왜냐하면 지방의원의 문제를 논할려면 한국정치 구도상 국회의원 문제를 이해하지 않고는 근본적인 이해가 불가능하다. 지방의원이 선거직이고 중앙 정치의 굴레에서 벗어나지 못하는 현실을 중시한 측면에서이다. 교수님이 내어주신 지방의원의 전문성 및 권한강화 방안 중 세부 제목의 에 대하여 리포트를 쓸려고 대학 도서관을 수 없이 드나들었고 경주시의회 의원들을 여러 명 직접 면담을 해 보아도 시원한 답은 구할 수가 없었다. 그래서 하기한 참고문헌 몇 권을 정리하여 나름대로 내린 결론은 다음과 같다. 5.1 지방의원과 지방단체장에 대한 정당 공천제를 전면 폐지해야 한다. 현재의 지방자치법에는 지방단체장과 광역의원의 경우 정당 공천제를 실시하고 있고, 기초의원의 경우 법령상은 정당공천제가 아니지만 사실상 한국정치 구도상 암암리에 정당공천제의 영향을 받고 있다. 상기 했듯이 지역주의 또는 지역연고주의 정치문화 행태상 중앙정당 공천에 모든 정치적 생명을 걸고 있는 한 완전한 풀뿌리 민주주의를 지향하는 지방자치의 순수한 목적을 달성할 수도 없고, 과제에서 주어진 능력있는 전문가들이 지방의회나 지방단체장에 진출할 가능성은 줄어들고 중앙정당활동이나 국회의원에 대한 충성도 경쟁 여부에 따라 당락이 좌우되기 때문이다. 중앙당과 국회의원에 대한 충성도는 곧 자본주의의 병패상 금력(돈)에 의해 좌우되고 당연히 능력있는 참신한 전문가보다는 각종 부정부패로 수단방법 안가리고 돈을 모은 지역 토착세력 즉 졸부들이 지방의회에 진출할 가능성이 당연히 높아진다. 따라서 능력있는 참신한 전문가가 지방의회에 진출하여 지방의회의 수준 향상이 되려면 가장 먼저 정당공천제를 없애고 정당조직을 떠나 순수한 득표 경쟁을 거치게 해야 한다고 본다. 5.2 지방의회 모든 회의 장면을 케이블 TV를 통해 실시간으로 중계방송 해야 한다. (야간에는 반드시 녹화방송도 겸해야 한다) 지금은 전국적으로 수 십개의 유선방송 채널이 운용되고 있다. 사실은 국회도 실시간 실황중계하면 자연히 국회의원의 참된 의정활동을 전 국민들이 지켜볼 수가 있고, 시민단체의 낙선운동 위헌성 시비도 없앨 수가 있고 자연히 정치권의 물갈이가 가능하다고 본다. 현재의 시민단체의 낙천.낙선 운동은 자칫 그 단체마다의 특수한 정치적 편향성에 따라 유불리한 후보를 고르고 집중적으로 부각시키는 객관적으로 행평성을 잃고 있다. 또 시민단체의 구성원들이 정말 전 국민을 대표하는 참된 심판자들인가? 는 질문에는 고개를 흔드는 사람들이 많다. 국민은 결코 어리석지 않다. 국회는 물론이요 지방의회의 전 회의 내용을 실시간으로 그리고 야간에는 녹화방송으로 한 장면도 가감없이 그대로 방영하게 되면 국민들은 혹은 시민들은 자신의 대표자 혹은 자신이 투표하지 않은 타 지역 대표자들의 상대적인 활동 상황에 대해서도 소상히 알 수가 있다. 신문지상으로 나오는 국회의원과 지방의원의 활동상은 문자매체의 한계를 벗어나지 못한다, 그리고 신문기자의 주관성에 의해 필터링되기 때문에 진실됨 의회상을 볼수가 없다. 단적으로 모든 판단은 국민 각자의 몫이다. 의회 활동의 전모를 실황중계하면 똑 같은 말도 얼굴 표정을 통해서 진실여부를 판단할 수가 있다. 지방의원의 능력있는 전문가 수혈을 위해서는 의회 회의장 실황중계가 시급하다. 5.3 경.조사 부조 단속을 무한정 엄격하게 실시해야 한다. 현행법상 선거직은 1만5천원 상당의 물품 이외에는 일체의 경조사 부조를 할 수가 없다. 그러나 이것은 국회의원들이 늘 중앙에서 잇으니 지역구 주민을 관리하는 방법으로 조사시에는 조화세트를, 경사에는 앨범이나 시계등을 선물하기 위한 편법으로 만들어진 법이고, 이를 지방의회 의원들에게도 적용하고 있다. 전면 경조사 중단을 법으로 시행해야 한다고 본다. 선거직은 당선되는 순간부터 재선활동을 한다고 보아야 한다. 그러므로 평상시 경조사 부조를 통해서 임기내내 사실상 재선운동을 한다고 보아야 할 것이다. 따라서 새로운 신진 전문가가 진출하기 위해서는 역시 오랫동안 경조사 부조 활동을 해야하고 이를 위해 경제적 출혈을 계속하다 보면 출마도 하기전에 경제적 파탄을 맞이한다. 그리고 현 의원도 경조사 비용을 충당하기위해 부정부패의 늪에 빠지게 된다. 따라서 능력있는 전문가가 수혈되기 위해서는 현역은 물론이요, 의회진출을 바라는 모든 후보는 일체의 경조사 부조를 금하고 선거시에 순수한 실력대결과 정책능력으로 검증받는 선거문화를 정착시켜야 한다고 본다. 5.4 중.대선거구의 선거법 개정이 시급하다. 현행 소선거구와 중대선거구의 장단점은 끝이 없다. 그러나 현실적으로 금권정치의 맥을 끊고 능력있고 참신한 전문가가 의회에 진출하기 위해서는 중.대선거구의 도입이 시급하다. 그리고 여기에서 중요한 것은 중.대선거구를 실시해도 정당의 개입은 절대로 용납이 되어서는 아니된다. 중.대선거구가 정당공천제와 맞물리면 자짗 2-3개 정당에서 각자 자기당 공천 후보의 나눠가지기가 가능하고 역시 참신한 전문가는 진출이 좌절된다. 따라서 본 리포트에서 주장하는 중.대선거구는 그 실효성이 발휘되기 위해서 반드시 정당공천제가 없어진 상황에서 실시되어야 한다. 정당공천제하에서는 소선거구든 중.대선거구든 역시 정당 충성도와 금력이 당선에 가장 지름길이라 본 리포트에서 연구하는 능력있는 전문가 수혈은 물거품이 된다. 5.5 지역균형 발전을 법제화 해야 한다. 한국정치의 지역정치 병폐는 3공화국 시대인 유신헌법이 통과되면서 박정희 대통령이 김대중씨를 탄압하면서 정서적인 호남 배척문제가 발생하였고, 아울러 영남에 대한 지속적인 투자에 비해 호남지역의 낙후로 인한 주민들의 소외감이 증폭되었다. 김대중 집권시절에는 호남우대(예산투자 및 인물등용) 정책으로 인하여 반대의 현상이 일어났다. 전두환,노태우,김영삼 정권도 마찬가지이다. 즉 선거 당선되면서 집권자의 출신지를 중심으로 객관성을 잃어버린 편향적인 예산투자로 상대적으로 소외된 지역을 중심으로 지역몰표 열퐁이 반복되는 악순환이 계속되었다. 지역주의는 순수한 의미에서는 나쁘지않다. 민주주의는 각 지역을 대표하는 대표자들이 합리적인 토론을 통해서 모든 국사를 결정짓는 제도이다. 타 지역민들도 수긍할 수 있는 우선순위의 투명한 정책투자 결정이 이루어 진다면 왜 지역주의 정당에 투표하겠는가? 지역균형 발전만 이루어 진다면 정치적인 지역주의도 자연히 사라질 것이다. 그러나 현재와 같이 누가 집권하느냐에 따라 전 국민의 공동재산인 국가예산을 특정지역에 부당하게 투자하는 이상 지역주의 병폐는 사라지지 않는다. 집권자에 관게없이 투명하고 합리적인 예산배분만 이루어 진다면 자연스럽게 지역감정도 사라지고 지역주의 투표행태도 사라질 것이다. 지방의회도 마찬가지이다. 지방자치단체의 각 소 지역별로 예산투자가 골고루 배분되고 설령 차등개발이 이루어지더라도 민주적인 토론절차와 장기적인 지역발전 측면에서 결정된 합리적인 우선투자 판단이라면 지역민들은 수긍할 것이다. 5.6 시간이 모든 것을 해결한다. 정치문화는 하루 아침에 이루어지지 않는다. 따라서 정치문화의 개선도 하루 아침에 변하지 않는다. 사람들의 마음도 서서히 시대적 환경에 따라 그리고 지적 수준의 성장에 따라 서서히 변할 것이다. 다만 법제나 엘리트들의 활동 여하에 따라 완.급이 조정될 뿐이다. 능력있는 전문가가 지방의회에 많이 수혈되고 그 분들이 더 성장하여 중앙무대에 진출하는 바람직한 민주주의는 꼭 이루어 질 것이다. 다만 전 국민이 조급한 마음을 버리고 기다리면서 노력하면 반드시 좋은 미래가 다가올 것을 확신합니다. 1) 최한수, 2000, “한국정치의 이해‘, 건국대출판부 2) 조창현, 1996, “지방자치론”, 박영사 3) 김영종, 2000, “지방자치론”, 형설출판사 4) 하미승, 1997, “행정정보체계론”,법문사 5) 앨빈토플러,1992, “권력이동”, 한국경제신문사 6) 대구.경북행정학회, 2001, “한국행정논집” 과제 2: 지방의원 대시민 관계 정립 방안 3) (1) Cyber를 이용한 주민과의 의사소통 효율화 방안 (2) 시민들에게 신뢰감을 주는 개방의정.공개의정 수행방안 1. 들어가면서 지방의원의 대시민 관계 정립 방안 중 cyber를 이용한 의원과 주민간의 의사소통 효율화 방안과 시민들에게 신뢰감을 주는 개방의정.공개의정 수행방안에 대하여 관련 서적을 읽어보고 다음과 같이 정리하고자 한다. 지방의원 대 시민관계 정립이라면 우선 우리나라 지방의회의 탄생 배경과 지방의원의 근본적인 역할기능에 대하여 먼저 살펴보고 수 많은 의정활동 중 자신을 뽑아준 주민들에게 의정보고를 정보화시대에 걸맞는 cyber를 이용하는 방법에 대하여 논하고자 한다. 그리고 무엇보다 주민참여주의 시대에 자신의 대표자에 대한 신뢰감 형성을 위해 어떻게 개방의정을 펼치는가에 대해서도 논하고자 한다. 5.16 이후 중단 되었던 풀뿌리 민주주의인 지방자치제가 1992년도부터 재실시 되었지만 솔직히 아직까지도 올바른 지방의회상이 정립되지 못하고 있다. 오랫동안의 중앙통치에 익숙해진 공무원과 주민들이 변화된 행정시스템에 올바르게 적응을 못하고 있다고 본다. 사실 민주주의의 개념도 고대 그리스시대의 직접민주주의와 현대사회 간접민주주의 사이에 큰 괴리감이 있는 것이 사실이다. 그리고 미국이나 유럽에서 행해지고 있는 지방자치와 지방의회와 주민간의 관계정립 또한 우리나라에서 현재 벌어지고 있는 지방자치에 대한 여러 가지 현실적인 행태와는 판이하게 다르다. 수 백년 동안 서서히 여러 가지 민주주의 행정방식에 익숙해진 선진국에 비해 우리는 불과 10여년의 짧은 지방자치 재실시 경험으론 개선할 사항이 많다. 그리고 간접민주주의에서 대표자와 뽑아준 주민사이의 올바른 관계에 대한 인식의 부족도 큰 요인이 된다고 본다. 무엇보다 인식의 전환도 필요하고 또한 제대로 된 지방의회 활동상이 보장되기 위해서는 그것을 뒷받침하는 행정시스템의 지원도 필수적이라고 할 수가 있다. 아직은 봉건사회의 의식에 익숙한 노인층도 있고, 격변기에 사상적 혼란을 겪어온 장년층도 있고, 5.16 이후 성장제일주의의 경제정책과 출세지향주의의 권위주의 체제하에서 자라온 청년세대가 있고, 무한한 지식정보화 경쟁의 시대에 창의적인 교육체계를 받고 자라나는 아동 유아세대가 혼재하는 우리나라의 현실상에서 불과 10여년의 짧은 지방자치 제도는 하루빨리 전 국민이 공감하는 올바른 방향으로 정착이 되어야 할 것이다. 본 리포트에서는 우선 지방의원의 역할에 대한 인식의 전환문제, 전자정부와 전자민주주의, 컴퓨터네트워크를 이용한 의정보고와 의견수렴방안, 주민의 신뢰성 유지방안 등의 순으로 정리해보고자 한다. 2. 지방의원의 역할에 대한 인식의 전환문제 1) 지방자치의 의의 지방자치는 일정한 지역에 있어서의 민주정치와 민주행정을 실현하는 과정이기 때문에 민주주의의 발달과 그 역사를 같이한다고 볼 수 있다. 그리고 지방자치는 특정국가의 법적 제도와 사회적 관행을 배경으로 시행된다. 따라서 그것이 의미하는 바는 나라에 따라서 또는 시대에 따라서 약간씩 달라질 수도 있다. 요컨대 지방자치는 다의적 개념이 될 수 있다는 것이다. 그러나 지방자치는 ‘지방’이라는 단어와 ‘자치’라는 단어가 결합된 용어라는 점에 착안하여 일단 다음과 같이 그 정의를 내려 볼 수 있다. 지방자치란 “일정한 지역에 사는 주민들이 그들의 공공문제를 스스로의 의사와 핵임 하에 처리하는 것”이다. 사람이 안고 있는 문제를 처리하는 방법은 두 가지가 있다. 타인이 처리하는 것과 자신이 처리하는 것이 그것이다. 지방자치는 후자의 방법을 기본정신으로 하고 있다. 즉 지방자치는 지역사회에 제기되고 있는 공공문제를 중앙정부의 조직과 관료를 통해서가 아니라 주민 스스로 또는 그들이 구성한 지방정부를 통하여 처리하도록 한다는 것이다. 자신의 문제는 자신이 가장 잘 알며 또한 효과적으로 해결할 수 있다는 정치와 행정논리에 바탕을 둔 지방자치는 중앙관치의 역사적 폐해를 방지하기 위한 수단으로 등장하였다. 그리고 지역주민은 자신의 문제를 처리할 권한이 있는 대신 동시에 책임이 강조되는 것이 지방자치의 특성인데, 여기서 책임으로 특히 중요한 것은 재정적 책임이다. 지역문제 해결에 대한 재정적 부담은 때로는 중앙정부의 지원이 없지 않으나 원칙적으로 지방자치단체가 부담해야 한다는 것인데, 이런 자기부담의 원칙이 지방자치에서 매우 중요하다는 의미이다. 지방자치의 과정에는 지역주민이 직접 참여하기도 한다. 그러나 핵심적인 활동의 주체는 지방의원과 지방행정공무원으로 구성되는 지방정부이다. 지방정부가 지역문제의 해결을 위해서 어떤 권한을 가지며 어느 정도의 책임을 지느냐 하는 것은 국가의 법률에 의하여 결정된다. 이렇게 보면 지방자치는 결국 국가의 제도적 산물이라고 할 수 있으며, 따라서 지방자치의 구체적 내용도 특정 국가가 관련 법규에서 지방정부와 주민의 권한과 책임을 어떻게 규정하느냐에 따라 달라진다. 2) 주민자치 주민자치란 지역주민에 의한 사무처리를 말한다. 좀더 구체적으로 말하자면 일정한 지역의 주민이 직접 또는 자신들이 선출한 지역대표자를 통하여 지역의 공공문제를 처리하는 것을 의미한다. 이런 의미의 주민자치는 영국에서 일찍이 발달하였다. 영국은 역사적으로 중앙정부보다 지압정부가 먼저 발달하였으며, 따라서 지방의 사무는 당연히 지방정부가 이를 처리하는 것으로 정착되었다. 지방사무에 대한 중앙정부의 관여나 개입은 당연히 생각될 수 없고, 제도적으로도 지방정부가 존재하는 곳은 유사한 업무를 관장하는 중앙정부의 지방행정기관이 곤존하는 일은 없다. 지방의 사무처리과정을 통하여 민주주의가 발달한 영국에서는 주민이 지방의 정치와 행정에 참여하여 자치권을 향유하는 것은 지극히 당연한 것으로 간주되었으며, 이에 따라 효과적인 참여방법도 상당히 다양하게 전개되었다. 주민참여와 자기책임의 원리에 바탕을 두는 주민자치는 아래로부터 민주주의의 원리를 구현하는 지역적 정치사상이라고 할 수 있다. 3) 단체자치 지방자치단체가 지역의 사무를 처리하는 것을 단체자치라고 한다. 구체적으로 말해서 단체자치란 별도의 법인격을 지닌 지방자치단체가 국가로부터 독자적인 지위와 권한을 부여받아 일정한 범위 안에서 지역내 공공사무를 처리하는 것을 의미한다. 이와 같은 의미의 단체자치는 독일.프랑스 등 유럽대륙에서 일찍이 발달하였다. 유럽의 국가들은 중앙집권적 정치체제를 가지고 있었다. 그래서 정치적 권력은 중앙정부에 속하는 것으로 간주되었으며 지방사무의 처리도 원칙적으로 중앙정부의 소관이었다. 그러나 국가는 공간적으로 떨어져 있고, 지역에 따라 여건이 다른 지방의 사무를 효율적으로 처리하기 위해서 일정한 범위의 권리와 책임을 지방정부에게 부여하지 않을 수 없었다. 단체자치 아래서 지방자치단체가 수행하는 자치사무는 국가로부터 부여된 것이다. 즉 일종의 수여물이다. 따라서 그것의 수행과정과 결과에 대하여 중앙정부의 엄격한 통제가 따르게 된다. 이 점에서 볼 때 단체자치는 권한의 행사에 있어서 고도의 자율성이 보장되는 주민자치와 구분되며, 주민자치가 정치적 이념을 바탕으로 하고 있는데 비하여 단체자치는 법적. 제도적 근거를 기반으로 하고 있는 것이다. 4) 주민자치와 단체자치의 제도적 접근 지방자치에는 현실적으로 주민자치와 단체자치의 요소가 모두 내포되어 있는 것이 보통이다. 주민의 참여라고 하는 주민자치의 요소와 지방자치단체의 상대적 독립성이라고 하는 단체자치의 요소가 모두 혼재되어 있다는 것이다. 따라서 지방자치제도의 역사적 발달과정에 따라 형성된 두 가지 개념, 즉 주민자치와 단체자치의 구분이 지금에 와서는 그다지 의미가 없다. 제2차 세계대전 이후 많은 신생독립국들이 지방자치제도를 받아들이는 과정에서 두 가지의 기본적 개념을 바탕으로 하면서, 동시에 자국들의 현실적인 사회경제적 조건을 바탕으로 여러 가지 방향으로 수정과 가감을 하게됨에 따라 지방자치의 구체적 형태는 더욱 다양하게 되는 양상을 나타내게 되었다. 이런 자치제도의 다양화경향에도 불구하고 오늘날 세계 각국 지방자치제도의 큰 흐름은 주민자치와 단체자치를 구분할 수 없을 정도로 한 곳으로 수렴되는 현상을 보이고 있다. 어느 국가의 지방자치제도에서도 두 가지 제도의 기본적 관념이 공통적으로 혼재되어 있다는 것이다. 이런 지방자치제도의 수렴현상을 촉진하는 다음 두 가지 요인을 들 수 있다. 하나는 민주주의의 진전이다. 민주주의는 주민이 당연히 자신의 문제를 스스로 처리할 권리와 책임이 있다는 관념을 확산시키고 있다. 이런 경향은 유럽대륙에 지방분권을 촉진시켰을 뿐만 아니라 신생독립국들에 있어서도 정치체제의 분화가 서서히 진행시키고 있다. 이는 단체자치에 기반을 둔 나라들이 주민자치로 한 걸음 더 다가서게 하고 있다. 다른 하나는 법치주의 사조와 신중앙집권화 현상이다. 오늘날의 국가는 관행이나 전통 보다 법률에 의하여 통치되는 것을 당연한 것으로 생각한다. 그리고 특정지역문제에 국한되어 있던 것이 교통. 통신혁명으로 인하여 광역 또는 전국적 문제로 변질되는 사회문제도 많다. 도로. 수도. 교육. 보건 등 문제가 그런 예에 속한다. 이런 사무들은 지방정부와 더불어 중앙정부가 다시 관심을 갖지 않으면 안되는 것으로 생각된다. 이와같은 법치주의 사조와 신중앙집권화현상은 주민자치에 더 비중을 둔 나라들이 단체자치의 논리를 제도화하지 않을 수 없도록 하고 있다. 5) 주민의 자치참여 현대는 참여의 시대이다. 정부의 정책결정이나 행정과정에 국민의 참여가 크게 증대되고 있고, 지방자치단체의 기관형성과 정책과정에 대한 주민의 참여도 눈에 띄게 증가되는 경향을 보이고 있다. 그래서 참여민주주의(participatiry democracy) 라는 용어가 등장하고, 이렇게 보면 ‘참여의 폭발’이라고 부를 만큼 정치와 행정에 대한 참여가 보편화되고 있는 것이다. 주민참여란 “주민이 공공기관의 정책결정과 정책집행에 영향을 미치지 위한 제도와 활동”이라는 것이다. 주민참여가 내포하고 있는 개념상의 특성을 몇 가지로 나누어 설명하면 다음과 같다. 첫째, 주민참여는 공권력을 가지지 않은 일반주민이 주체가 된다. 이런 의미의 주민은 전제주의체제 아래서는 통치의 대상에 지나지 않지만 민주주의 국가에서는 주권자로서 정치와 행정과정에 직접 또는 간접으로 참여 할 수 있는 주체가 된다. 둘째, 주민참여의 대상은 정책의 모든 과정이다. 즉 정책의 결정, 집행, 평가의 모든 과정에 주민이 참여할 수 있는 것이다. 그러나 현대민주주의 국가에서 주민참여가 가장 보편적으로 이루어지고 있는 것은 정책결정과정에서의 참여이다. 셋째, 주민참여는 중앙정부의 정책과 지방자치단체의 정책에 대하여 모두 이루어진다. 지방자치에 있어서 주민참여는 물론 후자의 경우를 말한다. 그러나 지방자치단체의 정책이 중앙정부의 그것과 긴밀하게 연계되어 있는 것도 많다. 넷째, 주민참여는 개인적 또는 집단적 영향력의 행사과정이다. 그리고 이런 영향력의 행사를 위하여 구체적 활동이 따르게 되며, 이런 활동은 제도적 배경에 의하여 이루어지는 것도 있고 비공식적 조직이나 의사전달과정을 통하여 이루어지는 것도 있다. 주민참여는 행정의 민주화를 촉진하는 등 여러 가지의 바람직한 기능을 가지고 있다. 이런 기능들을 M.Crenson이 맣라는 주민참여로 인한 몇 가지 역기능, 즉 정부의 책임회피, 지역 또는 집단이기주의로 인한 대립과 갈등의 발생, 정책결정을 정당화시키기 위한 전략적 동원과 반대세력의 포섭 등을 극복한다면 지방자치와 행정의 발전을 위하여 상당한 기여를 할 수 있는 것들이다. 민주주의체제에서는 국민이 당연히 주권자임에도 불구하고 현대 대중민주주의사회에서는 관료주도적 행정구조로 인하여 국민들이 행정의 대상으로 전락하고 마는 경우가 많다. 관료주도적 행정구조로 인하여 국민들이 행정의 대상으로 전락하고 마는 경우가 많다. 관료주도적 행정은 행정효율성의 증진에 기여하는 일면이 있는 반면에 국민의 의사와 동떨어진 결정으로 낭비를 초래하고 행정서비스의 형평성을 상실하는 경우가 많다. 주민참여는 주민을 수동적 지위에서 능동적 지위로 바꿈으로써, 바로 이와같이 관료주의적 병폐를 시정할 수 있다. 주민참여가 행정의 민주성을 제고한다는데는 반론의 여지도 없지 않다. 개인이나 이익집단도 결국 이기주의적 입장에서 의사표현을 하며, 이 경우 힘있는 자들의 목소리가 대변되는 결과를 가져올 수 밖에 없는 것이다. 이런 가능성이 존재함에도 불구하고 주민참여는 지방자치에 있어서 주민의 의사를 반영할 기회를 많이 제공한다는 점에서 행정의 민주성 제고에 기여한다는 사실을 부정하기 어렵다. 대의제는 복잡하고 거대한 현대민주주의 사회의 가장 효율적 정치형태이다. 그러나 선거에 의하여 유권자들이 뽑은 사람이 반드시 공직에 진출한다는 보장도 없고, 선출된 대표자들이 공직을 수행함에 있어서 반드시 자신의 의견을 대변한다는 보장도 없다. 선거에 의하여 공직에 진출한 사람들은 주민의 대표자이지 투표자의 대리자는 아니기 때문이다. 선거직 공직에 종사하는 사람들은 그래도 유권자의 의견에 귀를 기울이고 그들의 의사를 존중하는 경향이 있다. 그러나 어떤 사람들은 공익과 여론을 빙자하여 자신의 이익을 극대화하는 경우도 없지 아니하다. 국민투표 또는 주민투표는 대의제가 내포하고 있는 이와같은 제도적 약점을 보완해주는 역할을 한다. 오늘날 국민 또는 주민들 중에서는 유능하고 현명한 사람들이 많다. 비록 그들이 공직에 종사하지 않는다 하더라도 시급한 정책이슈를 찾아내고, 공공문제를 해결하는데 필요한 정보와 기술, 그리고 전문지식을 상당히 많이 가지고 있는 것이다. 주민들 중 일부는 지방의원이나 지방자치단체의 장 또는 지방공무원들 보다 특정의 공공문제를 해결하는데 필요한 풍부한 지식과 객관적이고 공정한 태도를 지니고 있는 경우가 있다. 이런 가능성은 소득과 교육수준이 높은 사회일수록 더욱 높다. 이런 사회에서는 공직자에게 정책의 결정과 집행을 일임하는 것 보다 주민들이 정책과정에 좀 더 깊숙이, 그리고 자주 참여할 수 있는 기회를 제공하는 것이 정책의 질을 높이는 방법이 된다. 주민참여는 행정주체의 주민에 대한 행정에 관한 정보의 제공과 의사결정에 있어서 행정기관과 주민과의 교호적인 의사교환을 전제로 하여 진행된다. 이런 의사전달과 의사결정에 있어서의 동참은 공직자에게 있어서나 주민에게 있어서 모두 행정의 본질을 이해하게 하는데 있어서나 분제해결을 하는데 있어서 능력을 제고하는 역할을 한다. 특히 다양한 정책이슈 중에서 우선순위에 따라 정책과제를 선정하거나, 여러 가지의 해결대안 중에서 최선의 대안을 선택해야 할 때, 주민이 정책 결정과정에 참여하게 되면 토론과 이해, 분석과 판단의 과정에서 민주적 공직자 또는 민주시민으로서 훌륭한 자질과 역량을 체득하게 된다. 6) 주민참여의 형태와 개선방향 주민참여는 여러 가지 차원에서 다양한 형태로 이루어질 수 있다. 소극적으로 공공기관의 정책홍보를 듣거나 홍보물을 듣는 방법도 있고, 적극적으로 행정기관의 각종위원회에 참석하거나 주민투표, 주민발안, 주민소환 등에 참여하는 방법도 있다. S. Arnstein은 여러 가지 방식으로 이루어지는 주민참여를 단계별로 정리하여 참여형태를 8가지로 세분화 하고 있다. 적극적이고 능동적 참여가 이루어지는 시민통제, 권한위양, 협동관계, 소극적이고 수동적 참여에 속하는 회유, 상담, 정보제공, 가장 낮은 수준의 참여형태인 치료와 조작이 바로 그것이다. 주민참여는 참여자 사이에 역학관계에 따라 나누어 볼 수도 있다.  주민이 주도하는 주민주도형,  행정기관이 주도하는 전통적인 행정주도형  주민과 행정기관이 비슷한 영향력을 가지는 수평형  주민, 행정기관 이외에 또 다른 이익집단이 같이 관여하는 균형 등으로 구분되기도 하는 것이다. 그러나 주민참여의 보다 체계적이고 일반적인 분류는 제도적 참여와 비제도적 참여로 그 형태를 양분하는 것이다. 참여가 법적. 제도적 근거에 의하여 이루어지는 것이냐, 관행이나 단순한 사실상의 행위로 이루어지느냐 하는 기준에 따라 구분되는 두 가지 참여의 구체적 내용을 보면 다음과 같다. 국가 또는 지방자치단체의 법규에 의하여 공식적으로 이루어지는 것이 제도적 참여이다. 민주주의 국가에서는 행정기관의 구성과 정책과정에 다양한 주민참여방법을 제도적으로 보장하고 있다. 주민참여의 구체적 형태는 나라에 따라 다르지만 일반적인 것으로는 다음과 같은 것을 들 수 있다. 반상회와 같은 주민회의에의 참석, 행정기관의 각종 위원회의 구성원으로 참석, 공청회의 참석, 주민발안, 주민투표, 주민소환과 같은 직접참여제도를 통한 참여, 청원과 진정에 의한 집단민원의 제기, 합법적인 집회에의 참석 등이 모두 제도적 참여에 속하는 것들이다. 제도적 참여가 다양하게 규정되어 있다 하더라도 실질적 운영이 어느 정도 내실을 기